3月22日，国务院防范化解地方债务风险制止地方工作视频会议上，李强总理要求“分类推动融资平台改革转型”“地方政府融资平台的数量要下降”“加快压降融资平台数量“。而分类推动融资平台改革，也是35号文的要求。
其实，早在2017年4月，《关于坚决政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》财预【2017】50号文即提出，“分类推进融资平台公司市场化转型”，各地政策文件也多次提到，“划分类型”、“分类推进”。
那么，融资平台如何分类，又该如何进行改革转型？
01地方政府融资平台的分类方式
1.债务分类：贷款投向及偿债资金来源
2010年国务院下发19号文，对地方融资平台进行清理规范，根据19号文及随后下发的补充文件412号文的规定，将政府融资平台分为三大类并按类别进行处理。
清理后的地方政府融资平台大体可以分为两大类：（1）承担公益性项目投资、融资、建设、运营业务的融资平台公司；（2）承担非公益性项目融资任务的融资平台公司。2.风险分类：全覆盖、基本覆盖、半覆盖和无覆盖四类2013年银监会发布的《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发（2013）10号）根据融资平台自身现金流覆盖情况将融资平台分为全覆盖、基本覆盖、半覆盖和无覆盖等四类。当然这一分类方式是动态调整的，相当于对融资平台进行动态评级。具体如下：（1）“全覆盖”是指借款人自有现金流量占其全部应还债务本息的比例为100%（含）以上；（2）“基本覆盖”是指借款人自有现金流占其全部应还债务本息的比例为70%（含）至100%之间；（3）“半覆盖”是指借款人自有现金流占其全部应还债务本息的比例为30%（含）至70%之间；（4）“无覆盖”是指借款人自有现金流占其全部应还债务本息的比例为30%以下。3.退出分类制度：“仍按平台管理类”和“退出为一般公司类”根据银监会2013年10号文，地方政府融资平台分为“仍按平台管理类”和“退出为一般公司类”两大类，而这一分类方法通常也被作为融资平台发债融资的门槛，即纳入银监会平台名单的企业在申请发债备案时往往很难获得通过。（1）“退出类”具体指经核查评估和整改后，已具备商业化贷款条件，自身具有充足稳定的经营性现金流，能够金额偿还贷款本息，整体转化为一般公司类客户管理的融资平台。（2）“仍按平台管理类”是指凡不符合退出条件以及未完成退出流程的融资平台，继续按平台实施管理。4.功能分类国资委《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》（〔2015〕170号文，以下简称“指导意见”）立足国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和需要，根据主营业务和核心业务范围，将国有企业界定为商业类和公益类。据此，融资平台也可分为商业类国有企业和公益类国有企业。商业类国有企业以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，按照市场化要求实行商业化运作，依法独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰、有序进退。其中，主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要以保障国家安全和国民经济运行为目标，重点发展前瞻性战略性产业，实现经济效益、社会效益与安全效益的有机统一。公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，必要的产品或服务价格可以由政府调控；要积极引入市场机制，不断提高公共服务效率和能力。
5.各地为响应《指导意见》的要求，结合实际来界定：根据目前各地有关国企的概念，大致可以分为公益性国企、竞争性国企、功能性国企三种类型，不同城市命名略有不同但实质相近。如：上海市《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》，将分类监管进一步分为三种类型：竞争型、功能型和公共服务型，根据类型进行分类监管。贵州省《贵州省国资委监管企业产权制度改革三年行动计划》，将贵州国企按照功能性、公共服务性、竞争性推进分类改革。湖南省《关于进一步深化国有企业改革的意见》，明确国企定位并实施分类管理。根据企业属性、产业特征和发展阶段，按公益、功能、竞争三个类别对国有企业实行分类管理。6.另外，人民银行分类，政府投融资平台的类型主要为：
（1）各类开发区、园区投融资平台；
（2）国有资产管理公司；
（3）土地储备中心类公司；
（4）城市投资建设公司；
（5）财政部门设立的税费中心；
（6）交通运输类政府投融资平台；
（7）其它类型。7.在35号文出来之前，财政部对地方国企又进行了摸底调查，进行了三分类：第一类：地方政府融资平台。这是指2018年中发27号文之后，一直在财政系统的融资平台名单内，尚未合法合规退出的国企。第二类：按照地方政府平台管理的国有企业。这是指2018年之后，各地为规避有关管理，以国企名义设立，实际起到融资平台作用的国企。第三类：普通国有企业。在35号文中，第一、第二类是同样的政策待遇。
02融资平台转型政策文件
2008年欧美债务危机，导致我国外需萎缩，为了拉动经济，各地纷纷成立融资平台投资基建稳经济。虽取得了较好的效果，但也造成了融资平台数量多、债务多的情况。
其实，自2010年之后，中央政府即多次下文，要求融资平台改制，加快转型，减少数量。
2015那年《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》国办发〔2015〕42号文要求：大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构。财预〔2015〕225号《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》要求：取消融资平台公司的政府融资职能，推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制，通过政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等措施予以支持。2016年中央政府工作报告提出，深化投融资体制改革，继续以市场化方式筹集专项建设基金，推动地方融资平台转型改制进行市场化融资，探索基础设施等资产证券化，扩大债券融资规模。2017年《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）要求：加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，进一步规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。2017年《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》提出，稳步推动融资平台公司市场化转型。要求：一是规范融资平台公司融资管理。推动融资平台公司公开透明、合法合规运作，严禁新设融资平台公司。规范融资平台公司融资信息披露，充分披露企业及项目相关信息，严禁与地方政府信用挂钩的误导性宣传。二是分类推进融资平台公司市场化转型。妥善处理融资平台公司债务和资产，剥离融资平台公司政府融资职能，支持转型后的国有企业依法合规承接政府公益性项目。三是防止地方国有企业和事业单位“平台化”。督促地方国有企业规范运作，坚决制止地方政府将公益性事业单位演变为融资平台。2018年《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》国办发〔2018〕101号提出：在不增加地方政府隐性债务规模的前提下，对存量隐性债务难以偿还的，允许融资平台公司在与金融机构协商的基础上采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转。支持转型中的融资平台公司和转型后市场化运作的国有企业，依法合规承接政府公益性项目，实行市场化经营、自负盈亏，地方政府以出资额为限承担责任。2019年《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》提出:收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入（以下简称专项收入，包括交通票款收入等），且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可以由有关企业法人项目单位（以下简称项目单位）根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资。市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为项目单位。严禁项目单位以任何方式新增隐性债务。2020年《中国财政政策执行情况报告》强调：严禁新设融资平台公司，分类推进融资平台公司市场化转型。2022年《财政部关于政协第十三届全国委员会第五次会议第00272号（财税金融017号）提案答复的函》财预函〔2022〕83号要求：严禁地方政府新设各类融资平台公司，严禁融资平台公司继续承担政府融资职能。提出：对承担政府融资和公益性项目建设运营职能的融资平台公司，推动各地通过兼并重组等方式整合归并同类业务，剥离其政府融资职能，转型为基础设施、公用事业、城市运营等领域市场化运作的国有企业；对只承担政府融资任务且主要依靠财政资金偿还债务的“空壳类”融资平台公司，要求各地一律按法定程序撤销；对承担一定政府融资职能的其他国有企业，取消其政府融资职能。在上述文件要求的背景下，尽管地方政府融资平台的数量实际上一直在增多，但中央的要求也在一定程度上促进了融资平台的转型，部分融资平台与区域经济一起成长为城市运营商、园区开发建设和招商引资主体，逐步做大做强，发挥了重要作用。2023年6月，中办国办联合印发《国有企业改革深化提升行动方案（2023—2025年）》，此文件为涉密文件，不向社会公开。通过网络上已经公开的有关信息，可以归纳，新一轮国企改革三年行动方案的八大要点。 而这八个方面，也是未来融资平台转型的方向和工作重点。
03融资平台改革转型的方式
（一）基本要点
结合交易所的转型指导意见，未来融资平台转型鼓励完全向产业类企业转型，处于城投类与产业类中间形态的类平台主体则是下一步推进转型的重点，具体措施如：（1）清理隐性债务；（2）梳理城投企业资产与业务，厘清城投类和产业类资产，通过分类和整合后，进行分类管理；（3）增强非政府性业务，降低企业中政府性收入、资产占比需降至30%以下，来源于政府的利润的占比需降至50%以下。从地方政府推进城投转型的实践来看，城投转型的核心：一是理清城投与政府的关系、剥离城投企业的政府融资职能；二是在妥善处理地方政府隐性债务的基础上，推动城投企业业务模式的转变，成为自主经营、自主融资、自负盈亏的市场化主体。（二）分类别、分阶段、分区域推进融资平台转型1.按照不同类别性质分类推进地方政府投融资平台转型。（1）首先是按经营业务类型分类推进平台转型。对同时具有融资功能和投融资功能的平台，转型重点是促进这类平台扩张投资经营性业务，逐步发展成为政府授权的投资运作政府资产的国有投资控股公司和资产运营公司或混合所有制的投资控股公司和资产运营公司。对仅具有融资功能的平台，则采取分阶段方式推进转型，近期的转型重点是逐步加大政府对平台的经营性资产和新投资建设项目的准入力度，加大经营管理型人才引入和培养等手段，不断培育其市场化运作能力和运作水平；中期的转型目标是发展成为作为政府授权投融资主体的国有投资控股公司或投资与资产运营一体化的综合性集团公司，远期发展目标是培育成为混合所有制的投资控股公司和资产运营公司。（2）其次，是按照行业特性推进平台转型。对从事竞争行业和投融资业务的投融资平台，要加快推动其向市场化经营、完全按照现代企业制度运作管理的一般商业性国有企业转型；对从事基础设施和公共服务、公益事业融资平台，重点是逐步推进向投资经营活动适度受政府规制（例如产品或服务由政府定价或管制）的、作为政府授权投融资主体的政府投资控股公司、资产运营公司或公益性国有企业转变。（3）再次，可考虑以目前转型速度较快、经济实力较强、发展势头较好的省级投融资平台为龙头，对省域范围的市级、县级投融资平台进行整合、重组，组建跨市域、跨县域的投融资平台（公司）集团，以带动省域内市级、县级投融资平台转型。省域投融资平台集团可考虑以行业为基础，全省组建若干个行业投融资平台公司，在具体组织形式上，既可采取以资产为纽带成立紧密型的集团，也可形成委托经营、合资、联合投资、合作等松散型的集团。市、县投融资平台通过与省级投融资平台公司投资合作和联合经营，不断培育自身信誉、经营管理人才，学习市场化运作经验，促进自身更快地向市场化经营的国有市场运营主体转换转型。2.分区域、分阶段地推进地方投融资平台转型。（1）首先是要按区域分别推进平台转型，对经济比较发达、市场化运作空间较大、市场化环境较为成熟的东部地区的地方政府投融资平台，要采取一步到位方式，加速推进其市场化转型，尽快发展成为一般性国有投资控股公司、资产运营公司和一般商业性、公益性国有生产（运营）企业。反之，对经济发展相对落后、市场化水平不高、企业信用水平和经营管理水平不高的广大中西部地区，则采取分阶段方式推进转型。对于存量融资平台，化解债务过程应分阶段，避免过快推进引发流动性风险。（2）其次，按行政层级分类推进不同层次的地方政府投融资平台转型。从转型条件看，省级和部分经济比较发达的市级投融资平台经营服务的市场容量大、市场化运作条件比较成熟，为此，应加快推进其市场化转型步伐，使其尽快成为推动地方经济社会发展的重要市场主体。相反，县级融资平台由于起步晚、经济实力弱、经营服务的市场容量小、市场化运作管理水平低、企业信用水平不高，采取一步到位式推进转型的实际难度很大，因此需要采取分阶段、分类别的方式推进。转型初期需要政府逐步培育其市场生存和发展能力，待融资平台经济实力、投融资能力和经营管理水平成长之后，再加速推进其向一般商业性国有企业和公益性国有企业转型。（三）转型路径从转型实践看，转型路径主要有三条：一是，改组为国有资本投资/运营公司，只负责承担国有资产经营管理、国有资本运营等工作，一般通过先剥离现有城投业务再划入相关国有资本，或直接新设公司划入相关国有资本来实现。向经营国有资本转型成功的经典案例，如重庆渝富资产经营管理有限公司（以下简称“渝富集团”）。“渝富集团”成立于2004年，在2004-2013年主要处置国企不良债务，土地储备和政治，对地方金融类、工业类和商业类国企进行战略投资和资产重组，以及金融领域的股权投资等。2013年十八届三中全国后，渝富集团成为重庆股权类国有资本运营公司改革试点，开始逐步剥离土地重组、资产重组以及债务重组业务，大力发展股权投资业务，逐步完成了向市场化转型。现在渝富集团已经发展成为“金融控股、股权投资、产融结合、国有资本运营”为主的市场化专业化平台。在实践中，大部分向经营国有资本转型只是在组织形式上组建了国有资本投资/运营公司，但是在运行机制上并未有改变，业务上仍承担大量传统城投业务，市场化转型仍需进一步推进。同时，此条转型路径更适合金融资源、产业资源丰富的地区，对大部分中小城市而言，由于缺乏资源支持，向国有资本投资/运营公司转型较难。二是，经营城市资源资产转型转为城市综合运营商，所涉业务包括城市基础设施类、城市建设开发类、城市服务类、产业服务类等业务类型，是平台公司的主要转型路径。上海城投是转型成功的典型案例。上海城投前身上海市城市建设投资开发总公司，成立之初主要承担上海市基础设施建设的融资平台职能。2004年，在上海国资整合背景下，上海市政府向上海城投注入水务、环境等重要资产，形成了水务、环境、路桥、置业四大业务板块。上海城并结合区域的资源优势，不断发展壮大，培育了较强的市场竞争力，其所从事的公共事业类板块提供了相对稳定的现金流和收益来源。此外，上海城投业务还拓展至金融投资，截止2022年末，公司合并范围内长期股权投资和其他权益资产投资的资产规模占比达20%以上，并取得了良好的投资收益，对公司利润形成良好补充。三是，发展经营性产业转为产业类国企，方式包括以传统城投业务为基础，开展自营性业务并向上下游拓展产业链，围绕地方政府产业规划发展金融投资业务，结合地区资源禀赋和产业优势拓展经营性业务等。近期，山东省国资委出台了《山东省省属企业主责主业管理办法》（以下简称《办法》），要求省属企业明确自己的主业，即企业最具竞争力和发展潜力的业务领域。企业应将资源和精力集中在主业上，以提高企业的核心竞争力。主业一般分为核心主业和培育主业两部分。核心主业一般不超过3个，培育主业一般不超过2个，培育期一般为5年。企业需要识别并确定其最具竞争力和发展潜力的业务领域，将主要精力和资源投入到这些领域中。要求企业按照国家发展战略和市场需求，优化投资方向，特别是在国家重大项目、基础设施建设、产业链强链补链等重点领域加大投资力度。对于非主营业务，《办法》规定要进行分类管理，对于非主业则需要限制或退出。省属企业不得盲目选择无技术能力、人才储备和管理经验的业务作为拟培育主业；不得将持牌金融机构的业务、地方金融组织的业务、商业性房地产业务作为拟培育主业；不得开展与主业产品、原材料无关的大宗贸易业务；不得在集团业务范围外开展地方金融组织的相关业务。山东的政策，也正是国家国资委《国有企业改革深化提升行动方案（2023—2025年）》的要求。35号文之后，地方政府融资平台既面临着扩大业务，满足“335”指标的压力，又面临着聚焦主责主业的要求，任务艰巨、责任巨大。对于融资平台、城投国企，又是一轮新的挑战。（执笔：依凡）来源：信贷白话
