十年功过翻篇，PPP新机制出台

经济观察网 记者 杜涛 11月8日，国务院办公厅转发了国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（下称《意见》）。《意见》明确，PPP项目应全部采取特许经营模式实施。PPP项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。

自今年2月全国PPP项目核查以来，财政部的PPP项目管理库已经暂停8个多月，这导致许多存量项目无法更新，新项目不能审批，需要融资的项目停滞，PPP几近停摆。

随着《意见》的发布，始于2013年年底的PPP模式在2023年11月迈入了新机制时期。

清华大学投融资政策研究中心首席专家王守清认为，《意见》与10月初国办转发的财政部和国家发展改革委“关于存量PPP项目分类处理意见”相配套，明确阐述了中央和主要部委对PPP的原则和导向，为地方政府、社会资本、金融机构和咨询机构等PPP相关方释疑解惑，提振了各方的信心。

《意见》在付费模式、聚焦领域、主管部门等多方面作出了一系列新的规定。比如明确了国家发展改革委要牵头推进特许经营模式工作，并规定所有PPP项目将采取特许经营的模式实施，其中最为显著的改变体现在项目付费模式要求和对民营企业角色的强调。

在以往的PPP项目中，主要存在三种付费方式，分别是政府付费、可行性缺口补贴以及使用者付费。其中，政府付费和可行性缺口补助这两类PPP项目的数量和投资额在全部PPP项目中占比超过90%。《意见》明确指出，未来的PPP模式应“聚焦使用者付费模式”。

一位PPP行业人士告诉记者，完全使用者付费的项目数量很少，而且与专项债项目高度重合。在特别国债发行的背景下，短期内这类项目可能不会采用新的PPP机制来实施。

在此前的PPP项目中，国央企很大程度上扮演了“社会资本”的角色，这也引发了外界对于PPP模式初衷的质疑。此次《意见》明确提出了要“坚持初衷、回归本源”“优先选择民营企业参与”，其中市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；而对于关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%。

新机制

《意见》明确了特许经营的主管部门为国家发展改革委，这改变了此前PPP由财政部和国家发展改革委双头管理的模式。上述行业人士表示，自此以后，财政部门在PPP中不再参与项目管理，而是主要聚焦于履行预算管理和政府债务管理。

在项目方面，《意见》中明确规定，政府和社会资本合作项目全部采用特许经营的模式实施，项目必须要有收益，没有政府付费类的项目。政府将鼓励使用者付费能全部覆盖的特许经营项目，政府付费只能按规定补贴运营，而不能补贴建设成本。

王守清认为，《意见》强调未来PPP项目属于使用者付费，首先这里的“使用者付费”也包括穿透看属于使用者付费的项目。比如，社会资本特许经营的供水厂所提供的水虽然是卖给控制管网的政府或相关国企，但后者最终是卖给老百姓。穿透看，仍然是使用者付费。其次，不管采用什么投融资模式（即使完全是政府或其国企投资项目），但涉及国计民生的项目，仍然需要政府补贴，这种与投融资模式无关的行业性补贴项目，也可以认为是使用者付费，比如地铁。最后，如果使用者付费不足甚至缺失，但政府合法合规地使用其他资源（而非现金）补偿社会资本，也可以算作使用者付费。

在项目范围上，《意见》明确了PPP的投资范围，政府和社会资本合作应限定于有经营性收益的项目，主要包括公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等交通项目，物流枢纽、物流园区项目，城镇供水、供气、供热、停车场等市政项目，城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目，具有发电功能的水利项目，体育、旅游公共服务等社会项目，智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目，城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目。

《意见》还要求，项目要优先选择民营企业参与，并给予了明确的占股要求。对于市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%。

在《意见》最后所附的支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）中，应由民营企业独资或控股的项目共有九类，分别是垃圾固废处理和垃圾焚烧发电项目；园区基础设施项目；公共停车场项目；物流枢纽、物流园区项目；农业废弃物资源化利用项目；旅游农业、休闲农业基础设施项目；林业生态项目；体育项目；旅游公共服务项目。此外，还有十三类民营企业股权占比原则上不低于35%的项目以及八类积极创造条件、支持民营企业参与的项目。

王守清称，由于过去几年投资PPP失败案例较多，民营企业的兴趣和信心较低。此外，民营企业融资难、融资成本高等问题没有得到完全解决。地方政府出于对民营企业的担心和降低自身风险的考量，在过往的实际操作中，更倾向于国央企。在目前的条件下，很难期望民营企业会像2014年刚推广PPP时那样蜂拥而上。

“而且使用者付费的好项目已经不多了，三类项目清单的边界也有赖于各省发改委进一步细化和明确。”王守清说，因此，PPP新机制对民营企业的政策激励最大，而央企的项目机会还是更可期。但一些地方国企的角色则可能有点微妙——在政策红利上不如民企，在实力上不如央企。

在王守清看来，目前PPP迫切需要能够挖掘市场潜力，切实搞好项目运营，能把项目需求做实做稳做大并提高项目全过程供给效率的社会资本。

一位地方财政人士在与央企相关人士交流后告诉记者，《意见》并不是禁止央企参与，而是更鼓励民营企业参与。“之前央企已经承担了太多的基础设施项目，而未来PPP将更加注重特许经营。对于央企来说，小型项目可能没有兴趣，而高速公路、铁路等大型项目，民营企业很难与央企竞争。”

疑问

虽然《意见》从四个方面对PPP的未来发展提出了要求，但一位PPP业内人士仍对《意见》提出了一些疑问：“新机制里‘鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产，形成投资良性循环’，是否允许本级国有企业进行盘活？基层在未来选择中介机构的时候，有哪些限制？”

此前，财金〔2022〕119号文件中规定，地市级、县区级地方人民政府实际控制的国有企业（上市公司除外）可以代表政府方出资参与PPP项目，不得作为本级PPP项目的社会资本方。

由于新机制的建立，之前的财政相关规章已经废止。因此，上述基层人士希望对此有一个明确的认定。

其次，在新的机制形成后，财政部门不再负责项目实施方案、物有所值评价和财政承受能力论证，也不再执行每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任不超过当年本级一般公共预算支出10%的规定。

“那么执行运营补贴时，财政该如何操作？流程性文件上需要办理哪些手续？是否需要直接出具红头文件纳入预算？”上述基层PPP人士表示，这些具体问题仍然需要政策的进一步明晰。此外，他还在执行端提出了一些疑问，例如在重点领域外，有经营性收益的项目是否也可以纳入PPP范围之内？

尽管PPP新机制刚刚出台，但不同的行业人士也在给出不同的判断。

一位PPP咨询人士告诉记者，PPP新机制将补贴运营而非补贴施工，客观上将极大地降低地方财政的支出压力，同时防止隐性债务的形成。

但上述地方财政人士认为，特许经营项目大部分资金无财政资金兜底（只有补贴，相当于财政不用安排预算资金），在这种情况下，项目能否做起来，还有待进一步观察。

 

新机制推动PPP大瘦身 严防新增地方政府隐性债务

来源：第一财经  作者：陈益刊

政府和社会资本合作（PPP）模式实施近十年，现有机制迎来重大改革，势必对10多万亿规模的PPP项目市场带来深远影响。

近日，国务院办公厅转发国家发改委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（下称《意见》），将PPP模式范围缩窄至基于使用者付费特许经营模式。PPP回报机制也聚焦使用者付费，即PPP项目经营收入须能覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用PPP模式额外新增地方财政未来支出责任。

多位专家告诉第一财经，在今年PPP被暂停之后，市场一度传言PPP将死，但事实显然不是如此。而由于新机制下适用项目范围大幅减少，PPP将“大瘦身”，这是基于防范地方政府隐性债务风险和确保财政可持续性的考量。存量PPP项目如何处理最受市场关注，“新老划断”、稳妥推进新机制实施成为重要原则。

化债背景下PPP将大瘦身

PPP模式被认为有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。因此2014年财政部、国家发改委等推广PPP模式之后，地方政府、国企民企投资热情高涨，带来PPP项目数量和投资额飙升，出现“野蛮式”增长。随之也产生不少问题，比如PPP异化为地方融资手段，明股实债等带来新增隐性债务风险。PPP重建设轻运营，绩效考核不完善等。

为了解决这些问题，2017年开始，财政部等部门多次发文强化PPP监管，规范推进PPP模式。受地方财力下滑、企业资金短缺、专项债规模攀升、严监管下清理退库等多重因素影响，PPP发展陷入低迷，项目投资额呈现下滑势头。今年2月，全国PPP项目因开展清理核查，被按下暂停键，各方十分关心下一步PPP的走向。

此次新机制出台则给出了答案。在当前一揽子化解地方政府债务风险方案下，PPP适用范围大幅瘦身，未来市场大幅缩窄基本是业内人士共识。

根据《意见》，PPP项目应全部采取特许经营模式实施。这意味着PPP模式范围缩窄至基于使用者付费特许经营模式。PPP项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用PPP模式额外新增地方财政未来支出责任。

中央财经大学教授温来成告诉第一财经，以前PPP付费模式中有三类，分别是政府付费、可行性缺口补助和使用者付费，其中又以政府付费和可行性缺口补助两类为主。这使得财政负担较重，加上不规范操作，很容易产生地方政府隐性债务。所以此次PPP新机制限定在基于使用者付费特许经营模式，使得多数项目收益能够覆盖成本，并把财政补贴限定在仅对运营补贴等，目的就是尽可能降低地方政府隐性债务风险。

清华大学投融资政策研究中心首席专家王守清教授告诉第一财经，新机制强调聚焦使用者付费。运营期的政府补贴必须是资金到位才能给，在特许经营方案审核时就要考虑，且这种补贴与是否采用PPP模式无关，是属于行业性的补贴。比如地铁项目不管是否采用PPP模式，政府都要给予运营补贴。

《意见》强调，政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。

一位地方财政人士表示，这次PPP大瘦身，主要基于地方政府现有债务存量统筹考虑。现有存量债务中包括政府债务、隐性债务、平台公司债务及PPP未来支出责任、社保等其他偿付责任。目前PPP新机制下只取消了政府付费这一种回报机制，原来的可行性缺口补助机制仍然存在，只是缩小范围为仅补助运营。

从此前地方审计情况来看，仍然存在一些PPP项目新增隐性债务的情况。

比如今年7月份湖南省审计厅公开的关于2022年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告显示，对全省49个PPP项目，以及省属国有企业参与PPP项目情况进行审计调查发现的主要问题之一是，异化PPP模式。省属国有企业参与PPP项目成为市县政府融资渠道，增加隐性债务风险。6个项目未及时办理竣工结算，欠付到期支出责任。PPP项目盈利能力差，投资风险较大。

王守清表示，新机制有利于促进我国PPP的健康发展，因为它可以直接减少地方政府不顾财力乱上政府付费的PPP项目，造成隐性债务、代际不公平和不可持续。

10万亿存量项目处理待解

“对于社会资本而言，政府补贴必须与全成本费用和合理回报挂钩，仅仅补贴运营成本，很难调动社会资本投资积极性。”一位不愿透露姓名的PPP专家告诉第一财经。

多位PPP业内人士告诉第一财经，新机制下，未来PPP增量项目市场份额会大幅减少。因为使用者付费的PPP项目少，而且还可以采用像地方政府专项债券等其他方式去做，不一定采用PPP模式。

PPP新机制的另一大亮点，就是《意见》明确提出要优先选择民营企业参与。为了鼓励民企参与，国家发改委制定《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》，提出比如市场化程度较高、公共属性较弱的垃圾处理、园区基础设施等9类项目，应由民营企业独资或控股。此外PPP新机制还强调公平选择特许经营者。

王守清认为，这将吸引民企参与PPP，也给央国企留下空间，有利于PPP新机制的实施。不过，由于民企过去几年投资PPP失败较多，兴趣和信心降低，它们融资难和融资成本高等问题还没有得到完全解决，加上地方政府仍偏好央企等，不要过高期望民企会像2014年起推广PPP的早期几年那样蜂拥而上。

一位从事过PPP业务的民营企业家告诉第一财经，基础设施项目一般规模较大，民企资金实力和投资能力有限，同时市场上自负盈亏的使用者付费项目并不多，因此民企参与此类特许经营项目还存在不少挑战，需要拓宽融资渠道和获得金融机构的支持，同时在项目策划和选择上精益求精。

PPP新机制出台后，从事PPP业务的基层政府官员、企业、咨询方等人士十分关心，庞大的存量PPP项目该如何处理。

对此，《意见》明确，稳妥推进新机制实施。把握好工作力度、节奏，2023年2月PPP项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的PPP项目，均应按照新机制执行，不再执行2015年5月印发的《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）。

PPP专家、大岳咨询董事长金永祥告诉第一财经，PPP新机制只适用于增量PPP项目。而存量PPP项目如何处理需要根据相关部门出台的文件。

一位不愿透露姓名的PPP专家告诉第一财经，总的来说，PPP项目采取“新老划断”方式来处理。此前已有对存量PPP项目的分类处置文件。此前开展的PPP项目，原则上说应该按照PPP合同来执行。

根据明树数据，截至2022年底财政部PPP管理库项目10346个，投资额超16万亿元。发改委PPP监测服务平台显示，截至2022年底各地录入PPP项目共8057项，总投资11.6万亿元。