来源：中国经营报 本报记者 石健
党的二十大报告指出，全面建设社会主义现代化国家的重要任务就是建设现代化经济体系。要优化基础设施布局、结构、功能和系统集成，构建现代化基础设施体系。这为基础设施的发展质量、行业领域结构、发展协同作用等各方面指明了方向。
建设现代化国家的号角已经吹响，城投亦进入转型提档期和高质量发展的关键时期。
回顾2022年，展望2023年，未来城投发展有哪些机遇可以抓住？现代咨询研究院院长丁伯康在接受《中国经营报》记者采访时说，“虽然2022年受到多重因素影响，但是，对城投行业而言，在城市更新、乡村振兴、县城城镇化、‘两新一重’等重点领域仍有发力的空间，预计呈现更多亮点。”
围绕诸多发力领域以及亮点，不少业内人士认为，这些重点领域都将围绕构建现代化基础设施建设体系进行，城投快速融入现代化基础设施建设体系，将有利于城投业务发展、转型升级，也是城投“换挡升级”的绝佳时期。
融入现代化基建大格局
记者注意到，随着三年国企改革行动进入收官阶段，诸多城投已经在“强筋壮骨”上面实现了一定的改革和突破。
进入“十四五”下半场，丁伯康认为，预计在2023年，化解隐性债务风险的监管工作将会继续收紧，同时债务管控也会持续加强，融资限制也会增多。“在这样的背景之下，更需要做大做强国有企业，预计各级城投企业的改革将逐步深化。具体表现为，整合评级节奏将逐渐加快；以‘人才’相关改革为重点的三项制度改革将成为转型热点和突破口；同时，对标世界一流加快建设，管理提升将成为主要抓手。在此过程中，部分城投企业将解锁智慧城市综合服务运营商职能，城投数字化转型也将取得实质性进展。”
如何解锁智慧城市综合服务运营商？一直以来，不少城投公司通过找准定位、对接资源、业务转型等方式实现智慧城市综合运营商的目标。不过，亦有不少城投人士认为，未来城投的发展还是要融入国家的发展战略之中，融入现代化基础设施体系战略之中。
对于如何换挡升级，国家发展改革委投资研究所研究员、博士生导师吴亚平认为，应该找准目前基础设施建设的发展定位。现阶段，我国基础设施仍处于投资高强度时期，总体投资需求很大，近两年，基础设施投资占GDP比重超10%，投资强度相对比较高，潜在投资需求很大。但也呈现出新的特点，可以总结为“三缺”。“一是缺好的收益项目，投资难度很大，收益好的项目在传统基础设施领域比较缺乏；二是缺好的融资模式，政府财力短缺、严控政府隐性债务监管不放松、规范政府融资平台政策频出，很多原有的融资模式难以持续；三是缺好的投资主体，作为基础设施投资主力的城投公司，一般资产负债率高、缺乏好的项目、收益比较差，自然主体信用就会比较差。而主体信用是融资的主要因素，主体信用差使得投资主体的融资能力差，即使有好的投资项目也做不了。”
面临“三缺”和政府隐性债务等历史问题，吴亚平认为，构建现代化基础设施体系应紧握两大抓手，“一是统筹存量盘活和增量建设，形成投资存量和增量的循环，也可以作为化解隐性债务的一种方式。基础设施权益性公募REITs就是一种既可以盘活存量，同时能回收资金用于增量建设，并助力地方政府减轻债务负担的金融工具。二是统筹传统和新型基础设施发展。在传统基础设施领域补短板、强弱项的同时拓展新型基础设施投资空间，创造新型消费，提高投资收益”。
吴亚平同时建议，在党的二十大提出构建现代化基础设施新的形势和新的要求下，城投公司需要更好地服务于现代化基础设施体系，更好地发挥城投公司的重要作用。具体来看，“一是做好项目谋划和可行性研究论证。创新商业模式，提高项目收益尤其是经营性收入，提高可融资性。二是引入综合开发投资模式。将经营性和非经营性项目捆绑开发，提高项目收益包括政府性基金和经营性收入。三是用好地方政府专项债券资金。根据项目属性和收益分类，合理确定政府专项债使用方式；合理确定收益和债券期限错配问题，从降成本的角度来看，不是越长越好。四是研究编制发展战略规划和投融资规划。规划引领，从时间和空间上统筹相关资源要素配置，统筹非经营性项目和经营性项目建设，实现可持续融资。重点领域有区域综合开发、网络型基础设施、流域综合治理、乡村振兴等。五是高度重视人才引进培养。对于城投公司人才短缺的现状，需高度重视专业技术人才、项目管理人才、投融资人才、企业管理人才等各类人才引进与培养。”
记者在采访中了解到，2022年以来，国家层面出台了大量提振县域经济发展的政策文件，其中，不乏相当一部分针对如何实现城投转型升级的相关内容。在中国城市发展研究会区县城投联合发展工作委员会副主任、秘书长赵远看来，城投的“联盟”作用将会日益凸显。“2021年我们成立中国城市发展研究会区县城投联合发展工作委员会，希望能够做一下增值的工作。眼下，我们计划组建一个千亿的资金池。首先能够为联盟内的成员提供数控基金，比如发债等；其次是帮助城投平台做产业引导基金，当城投有好的项目、好的产业时，以它为母基金，结合当地的资金渠道一起来实现产业的转型升级；再次是通过收并购上市公司的模式来为当地做招商引资；最后是和上市公司进行合作。”
强调综合运营能力
在融入现代化基础设施建设体系的过程中，城投应该如何加强自身建设？丁伯康认为，城投行业将重点聚焦混改和市场化经营机制、科技人才、并购重组等发力点，通过对前期政策的整合以及系统性地扩大应用范围，逐步释放改革红利。
Wind显示，截至2022年12月，全国城投债发行1678只，发行规模14406亿元。
不少业内人士认为，2022年在持续严防债务风险的同时，以市场化为核心的城投融资改革在持续推进，融资工具和模式也在持续创新。“在这一背景下，预计城投企业2023年的融资行为将更加理性、规范，融资结构也将持续得到优化。”谈到未来的融资环境，丁伯康表示，权益性融资将成为债务化解的有效手段，直接融资将逐渐成为行业融资的主流。同时，融资改革与创新步伐不断加快，ABS资产证券化、基础设施公募REITs、供应链金融等融资工具持续创新和拓展，将助力更多城投企业实现资产盘活和拓宽融资渠道。
值得注意的是，2022年以来，不少城投公司还寻求通过整合等方式来适应资产规模以及发债要求。对此，丁伯康建议，“应该以此为契机，从强化内部管理、提高经营管理水平和经济效益目的出发，结合国资委系统开展的对标一流管理工作，不断把城投企业的管理和能力提升，向纵深推进。预计进入后疫情时代，城投行业的管控体系、制度建设等将逐步走深走实，科技创新的激励机制、人才引进机制、人才培养考核机制、人才的中长期激励等各类关于‘人才’相关的改革将成为热点和突破口。”
记者梳理发现，2022年以来已有越来越多的城投公司将主业聚焦在城市更新、保障房和新基建以及智慧城市上面来。
一位东部地区城投公司负责人告诉记者，“这三项工作是构成现代化基础设施建设的重要组成部分，而且2022年以来已经有相关的利好政策出台。在国企改革以及土地政策的加持之下，如期做好这三项工作实际上就是城投在潜移默化地推动市场化转型，深化新型国有资本投资运营平台建设，做大做强企业，提升经营能力。”
不少业内人士预计，到2023年，城投保障房、资产运营、产业升级“三业并存”将持续升级。首先，为谋求新的利益增长点，城投向城市综合运营商转型的势头更加明显。其次，围绕主营产业链的上下游精准“延链、补链、强链”，城投企业将持续推动产业升级。最后，市场化产业园投资运营平台将成为重要转型方向之一，城投的园区综合开发运营能力将逐步提升。
党的二十大报告提出，“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上”。报告为城投推动实体化发展，提供了方向指引。对此，丁伯康提示，预计2023年，城投投资并购步伐仍将加快，而发达省份将继续引领收购兼并大潮，城投行业整合重组的深度和广度将进一步加大。同时，围绕数字中国建设、创新驱动发展、“双碳”战略实施等国家战略，更多城投企业将继续谋划大数据、新能源等战略性新兴产业的投资布局。整体来看，城投企业针对新产业的投资布局将逐渐常态化。
在丁伯康看来，现代化基础设施建设体系不仅要聚焦现代化，还应该聚焦在“绿色”发展上。“党的二十大报告指出，‘推进美丽中国建设，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展’。预计2023年，城投企业将继续聚焦能源、交通、建筑三大领域，深入推进绿色低碳转型发展，不断增强以静脉产业园投资运营、垃圾焚烧发电与垃圾分类综合体，以及建筑垃圾回收及再制造为代表的绿色低碳产业投资。同时，发挥生态治理开发优势，持续参与土壤修复、水生态环境综合治理等领域，特别是EOD项目（生态环境导向的开发模式）将成为生态价值实现的重要模式，也将是城投参与环境开发治理领域的新重点。”
记者注意到，随着新型城镇化建设的推进，产城融合、产融结合已成为趋势，多地政府正在主导打造国企平台，使之成为推动城市新兴产业及支柱产业的投资引导者和产业发展的推动者。丁伯康认为，城投公司通过强化好自己的功能定位，未来需要履行好政府赋予的五大职能，即按照国家调控经济和产业布局要求，积极引导政府投资的方向，履行好政府投资导向的职能；对已经授权经营管理，包括控股、参股的企业实施好股权管理，规范好企业经营，提高投资效益，确保国有资产的保值增值，履行好国有资产和股权的管理职能；通过并购重组、资产、股权出让等多种形式，实现存量资产的活化和增值，履行好城市资源和国有资本的经营职能；通过采用PPP、ABO（即授权Authorize—建设Build—运营Operate）、F-EPC（即有融资的工程设计、采购、施工总承包）和债券、基金、信托等方式，拓宽融资渠道，创新融资手段，履行好为政府项目建设筹措资金的操作职能；通过实施城市规划建设项目，将市场化和公益性有机结合，打造好优势主业，加速资本扩张，提高自身盈利水平，履行好为财政减负、增加税收的职能。