PPP模式助力绿色低碳发展显成效
2022-09-05 09:53


据全国PPP综合信息平台项目库显示,截至2021年底,全国绿色低碳领域PPP入库项目5919个,占PPP入库项目总数的57.8%,投资额5.7万亿元,其中签约落地项目4315个,签约落地率72.9%。全国PPP项目“绿意”渐浓,在加快生态环境治理进程、促进形成多方共治格局、加快发展方式绿色转型等方面发挥重要作用。建议进一步破解行业分布不平衡、民营企业参与不足、绿色低碳理念贯彻欠深入等问题,推动PPP模式更好服务落实“双碳”战略,助力我国生态文明建设迈上新台阶。

一、政策驱动,促行业地区精准发力

绿色低碳PPP项目发展离不开政策的大力支持,从项目所属行业和地区看,污水垃圾处理行业、生态环保行业、林业以及脱贫地区等在政策红利驱动下,发展成效持续显现。

(一)政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式,“项目数量第一”助力发展循环经济。污水、垃圾处理行业付费保障性和运营属性等较强,适宜采用PPP模式。自2017年财政部等联合发布《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》以来,该领域快速发展,成为绿色低碳PPP项目“主力军”,通过推动污水和垃圾处理各环节系统整合等,支持了循环经济发展。截至2021年底,污水、垃圾处理行业入库项目1783个,占绿色低碳入库项目数的30.1%,位居首位,投资额7380亿元。

(二)生态环保行业PPP项目获多种方式支持,“投资规模第一”助力守护绿水青山。2018年,中共中央、国务院《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》提出,推进社会化生态环境治理和保护,采用直接投资、投资补助、运营补贴等方式,规范支持PPP项目,为生态环保PPP项目发展提供了良好基础。截至2021年底,生态建设和环境保护行业入库项目959个,投资额1.07万亿元,占绿色低碳入库项目投资额的18.8%,位居首位;其中,长江、黄河流域各省市项目853个,占比89%,并通过重点开展水环境综合治理项目等,践行“绿水青山就是金山银山”的理念。

(三)林业PPP项目聚焦储备林建设等重点领域,“固碳贡献第一”助力应对气候变化。林业是减缓气候变化、实现碳中和的重要力量,研究表明,林木每生长1立方米,可吸收约1.83吨二氧化碳,固碳作用大。2016年,国家发展改革委、国家林业局联合发布《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》,明确在国家储备林建设等5个重点领域实施PPP模式,并要求完善财税、金融、土地等方面扶持政策,为林业PPP项目发展提供了有力保障。截至2021年底,林业入库项目从上述政策发布前的仅2个增加到163个,投资额2401亿元,通过重点开展储备林建设项目,增加人工林面积等,发挥林业固碳价值。

(四)绿色低碳PPP项目在脱贫县PPP项目中数据亮眼,“区域占比第一”助力建设美丽乡村。在脱贫攻坚、乡村振兴等战略引导下,PPP模式有效地吸引市场资源流向脱贫地区,有助补齐区域生态环境短板,推进乡村振兴。截至2021年底,脱贫县绿色低碳入库PPP项目1076个,占脱贫县入库项目数的65.3%,位居首位,投资额6116亿元;其中,2021年入库项目92个,投资额682亿元,均占全年脱贫县入库项目数和投资额的50%以上。

二、市场参与,促资金服务提质增效

通过PPP模式引导社会资本参与绿色低碳项目投资建设运营,有助于整合政府与市场双方优势,促进财政资金和公共服务提质增效。

(一)发挥财政资金“四两拨千斤”的作用,撬动社会资本参与。绿色低碳项目通常投资规模大、回收周期长,PPP模式通过吸引社会资本,创新基础设施投融资模式,有助解决政府投入不足等问题,实现“双减”。一是减轻政府支出负担。如,北京市大兴区新凤河流域综合治理工程项目投资额41.5亿元,其中政府方投入资本金占比不足1%,并通过在20年合作期限内平滑财政支付资金压力,为政府支出减负。二是减小政府偿债压力。如,四川省明确有收益的存量项目可转型为PPP项目,并要求存量资产转让价款优先偿还对应的存量债务及PPP项目支出,截至2021年底,14个绿色低碳存量项目获转让价款40.4亿元,拟偿还对应的存量债务。2021年,绿色低碳入库项目引入社会资本近2000亿元,占总投资额的50%以上,继续发挥着算好财政细账,也要加好经济社会发展大账的作用。

(二)让“专业的人干专业的事”,实现资源配置最优化。PPP模式通过严格的项目论证等,以市场竞争方式确保主体最优化,以全生命周期绩效管理促进服务最优化,实现“双活”。一是盘活存量资源。如,云南省洱海主要入湖河道综合治理工程PPP项目引入专业水务公司,通过每年注入1亿立方米优质山泉水置换洱海水体等,从源头上改善洱海水质。二是激活产业潜力。如,四川省绵竹市全域旅游PPP项目以旅游带动乡村振兴,实现以农造景、以景带旅、以旅促农、农旅融合。自2020年分行业PPP项目绩效指标体系建设工作开展以来,截至2021年底,各省市已发布的指标体系涉及16个二级行业,其中12个属绿色低碳领域,有助引导PPP项目高质量发展。

三、结构失衡,亟待强弱点破难点

当前运用PPP模式支持绿色低碳发展,仍存在行业分布不平衡、民营企业参与不足、绿色低碳理念贯彻不到位等问题。

(一)个别领域支持减缓和适应气候变化的力度有限。一是能源清洁低碳转型作为减缓气候变化、实现“双碳”目标的关键之一,相关行业推广PPP的总体进展较慢。截至2021年底,绿色低碳领域能源行业入库项目134个,其中123个为垃圾发电项目,其余11个分布在生物质能、充电桩、风电、光电、储能等行业,对弥补清洁能源投资缺口作用有限。二是海绵城市建设作为适应气候变化、提升基础设施气候韧性的重要方式之一,入库项目偏少。截至2021年底,海绵城市入库项目70个。

(二)民营企业参与绿色低碳PPP项目占比偏低。截至2021年底,民营企业参与的绿色低碳PPP项目近2000个,参与率待进一步提升。主要原因一是绿色低碳项目公益性较强、收益水平较低,对民营企业吸引力不足;二是地方政府履约不及时,影响民营企业参与意愿;三是民营企业融资渠道较为单一,融资难度和融资成本相对较大;四是一些项目设置“隐形门槛”,如在资格条件中提出与项目需求不相符的企业注册资本要求,阻碍了民营企业参与。

(三)绿色低碳理念未深入贯穿项目全生命周期。一是PPP项目的前期论证更注重通过“物有所值”等评价项目的经济可行性,对项目的环境效益特别是减碳效益考量较少;二是PPP项目的绩效管理注重建设和运营指标,环境指标、碳减排指标等较少且权重偏低,未充分体现绿色低碳理念。

四、紧跟时代,聚力抓重点创亮点

习近平总书记指出,“十四五”时期,我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。PPP项目也应立足新发展阶段,更好服务我国生态文明建设。

(一)推进落实“双碳”战略。一是发挥政策引领作用,探索在清洁能源、充电桩、储能等落实“双碳”重点领域推广PPP模式的可能性,研究出台相应的指导意见。二是发挥示范引领作用,促进PPP项目库与各省市“双碳”示范项目库等联动,集中资源打造一批精品项目。

(二)激发民营企业参与活力。一是进一步探索PPP模式与生态环境导向的开发模式融合,挖掘投资价值,提升对民营企业吸引力。二是鼓励绿色低碳PPP项目参与碳排放权交易,推动绿色低碳REITs产品发展,拓宽融资渠道,有效盘活存量资产。

(三)深化绿色低碳理念。一是在“物有所值”基础上,针对绿色低碳PPP项目,率先尝试构建涵盖“绿有所值”“碳有所值”的项目论证体系,突出绿色价值导向,促进减污降碳协同增效。二是将绿色治理理念更好融入PPP项目绩效指标体系建设中,健全按效付费机制,加强绩效评价结果应用。