据全国PPP综合信息平台项目库显示，截至2021年底，全国绿色低碳领域PPP入库项目5919个，占PPP入库项目总数的57.8%，投资额5.7万亿元，其中签约落地项目4315个，签约落地率72.9%。全国PPP项目“绿意”渐浓，在加快生态环境治理进程、促进形成多方共治格局、加快发展方式绿色转型等方面发挥重要作用。建议进一步破解行业分布不平衡、民营企业参与不足、绿色低碳理念贯彻欠深入等问题，推动PPP模式更好服务落实“双碳”战略，助力我国生态文明建设迈上新台阶。
一、政策驱动，促行业地区精准发力
绿色低碳PPP项目发展离不开政策的大力支持，从项目所属行业和地区看，污水垃圾处理行业、生态环保行业、林业以及脱贫地区等在政策红利驱动下，发展成效持续显现。
（一）政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式，“项目数量第一”助力发展循环经济。污水、垃圾处理行业付费保障性和运营属性等较强，适宜采用PPP模式。自2017年财政部等联合发布《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》以来，该领域快速发展，成为绿色低碳PPP项目“主力军”，通过推动污水和垃圾处理各环节系统整合等，支持了循环经济发展。截至2021年底，污水、垃圾处理行业入库项目1783个，占绿色低碳入库项目数的30.1%，位居首位，投资额7380亿元。
（二）生态环保行业PPP项目获多种方式支持，“投资规模第一”助力守护绿水青山。2018年，中共中央、国务院《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》提出，推进社会化生态环境治理和保护，采用直接投资、投资补助、运营补贴等方式，规范支持PPP项目，为生态环保PPP项目发展提供了良好基础。截至2021年底，生态建设和环境保护行业入库项目959个，投资额1.07万亿元，占绿色低碳入库项目投资额的18.8%，位居首位；其中，长江、黄河流域各省市项目853个，占比89%，并通过重点开展水环境综合治理项目等，践行“绿水青山就是金山银山”的理念。
（三）林业PPP项目聚焦储备林建设等重点领域，“固碳贡献第一”助力应对气候变化。林业是减缓气候变化、实现碳中和的重要力量，研究表明，林木每生长1立方米，可吸收约1.83吨二氧化碳，固碳作用大。2016年，国家发展改革委、国家林业局联合发布《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》，明确在国家储备林建设等5个重点领域实施PPP模式，并要求完善财税、金融、土地等方面扶持政策，为林业PPP项目发展提供了有力保障。截至2021年底，林业入库项目从上述政策发布前的仅2个增加到163个，投资额2401亿元，通过重点开展储备林建设项目，增加人工林面积等，发挥林业固碳价值。
（四）绿色低碳PPP项目在脱贫县PPP项目中数据亮眼，“区域占比第一”助力建设美丽乡村。在脱贫攻坚、乡村振兴等战略引导下，PPP模式有效地吸引市场资源流向脱贫地区，有助补齐区域生态环境短板，推进乡村振兴。截至2021年底，脱贫县绿色低碳入库PPP项目1076个，占脱贫县入库项目数的65.3%，位居首位，投资额6116亿元；其中，2021年入库项目92个，投资额682亿元，均占全年脱贫县入库项目数和投资额的50%以上。
二、市场参与，促资金服务提质增效
通过PPP模式引导社会资本参与绿色低碳项目投资建设运营，有助于整合政府与市场双方优势，促进财政资金和公共服务提质增效。
（一）发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，撬动社会资本参与。绿色低碳项目通常投资规模大、回收周期长，PPP模式通过吸引社会资本，创新基础设施投融资模式，有助解决政府投入不足等问题，实现“双减”。一是减轻政府支出负担。如，北京市大兴区新凤河流域综合治理工程项目投资额41.5亿元，其中政府方投入资本金占比不足1%，并通过在20年合作期限内平滑财政支付资金压力，为政府支出减负。二是减小政府偿债压力。如，四川省明确有收益的存量项目可转型为PPP项目，并要求存量资产转让价款优先偿还对应的存量债务及PPP项目支出，截至2021年底，14个绿色低碳存量项目获转让价款40.4亿元，拟偿还对应的存量债务。2021年，绿色低碳入库项目引入社会资本近2000亿元，占总投资额的50%以上，继续发挥着算好财政细账，也要加好经济社会发展大账的作用。
（二）让“专业的人干专业的事”，实现资源配置最优化。PPP模式通过严格的项目论证等，以市场竞争方式确保主体最优化，以全生命周期绩效管理促进服务最优化，实现“双活”。一是盘活存量资源。如，云南省洱海主要入湖河道综合治理工程PPP项目引入专业水务公司，通过每年注入1亿立方米优质山泉水置换洱海水体等，从源头上改善洱海水质。二是激活产业潜力。如，四川省绵竹市全域旅游PPP项目以旅游带动乡村振兴，实现以农造景、以景带旅、以旅促农、农旅融合。自2020年分行业PPP项目绩效指标体系建设工作开展以来，截至2021年底，各省市已发布的指标体系涉及16个二级行业，其中12个属绿色低碳领域，有助引导PPP项目高质量发展。
三、结构失衡，亟待强弱点破难点
当前运用PPP模式支持绿色低碳发展，仍存在行业分布不平衡、民营企业参与不足、绿色低碳理念贯彻不到位等问题。
（一）个别领域支持减缓和适应气候变化的力度有限。一是能源清洁低碳转型作为减缓气候变化、实现“双碳”目标的关键之一，相关行业推广PPP的总体进展较慢。截至2021年底，绿色低碳领域能源行业入库项目134个，其中123个为垃圾发电项目，其余11个分布在生物质能、充电桩、风电、光电、储能等行业，对弥补清洁能源投资缺口作用有限。二是海绵城市建设作为适应气候变化、提升基础设施气候韧性的重要方式之一，入库项目偏少。截至2021年底，海绵城市入库项目70个。
（二）民营企业参与绿色低碳PPP项目占比偏低。截至2021年底，民营企业参与的绿色低碳PPP项目近2000个，参与率待进一步提升。主要原因一是绿色低碳项目公益性较强、收益水平较低，对民营企业吸引力不足；二是地方政府履约不及时，影响民营企业参与意愿；三是民营企业融资渠道较为单一，融资难度和融资成本相对较大；四是一些项目设置“隐形门槛”，如在资格条件中提出与项目需求不相符的企业注册资本要求，阻碍了民营企业参与。
（三）绿色低碳理念未深入贯穿项目全生命周期。一是PPP项目的前期论证更注重通过“物有所值”等评价项目的经济可行性，对项目的环境效益特别是减碳效益考量较少；二是PPP项目的绩效管理注重建设和运营指标，环境指标、碳减排指标等较少且权重偏低，未充分体现绿色低碳理念。
四、紧跟时代，聚力抓重点创亮点
习近平总书记指出，“十四五”时期，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。PPP项目也应立足新发展阶段，更好服务我国生态文明建设。
（一）推进落实“双碳”战略。一是发挥政策引领作用，探索在清洁能源、充电桩、储能等落实“双碳”重点领域推广PPP模式的可能性，研究出台相应的指导意见。二是发挥示范引领作用，促进PPP项目库与各省市“双碳”示范项目库等联动，集中资源打造一批精品项目。
（二）激发民营企业参与活力。一是进一步探索PPP模式与生态环境导向的开发模式融合，挖掘投资价值，提升对民营企业吸引力。二是鼓励绿色低碳PPP项目参与碳排放权交易，推动绿色低碳REITs产品发展，拓宽融资渠道，有效盘活存量资产。
（三）深化绿色低碳理念。一是在“物有所值”基础上，针对绿色低碳PPP项目，率先尝试构建涵盖“绿有所值”“碳有所值”的项目论证体系，突出绿色价值导向，促进减污降碳协同增效。二是将绿色治理理念更好融入PPP项目绩效指标体系建设中，健全按效付费机制，加强绩效评价结果应用。